Serie om Oljefondet, del 1: Etikken i butikken

I sommer publiserer vi godbiter fra arkivet. Denne artikkelen ble først publisert 5. juni 2020.

10 289 000 000 000 kroner. Det er Oljefondet i skrivende stund. Sammen eier vi 1,5 % av selskapene på børsene i de 74 landene fondet er investert i. Aksjer i 9202 selskaper. Kombinasjonen av størrelse, åpenhet og demokratisk styring er unik. Hva Oljefondet gjør og ikke gjør skaper overskrifter over hele verden. Det blir sett på som en leder blant finansgigantene i kampen mot klimaendringer, samtidig som det ender opp som medeier i selskaper som leverer utstyr til interneringsleire for uigurer i Kina. Oljefondet er den godlynte elefanten blant investorer. Men verden er et glasshus.

Hvordan endte vi her og hvordan kan vi unngå å knuse? For å svare på det, må vi vite litt om historien.

Investering med en bred pensel

Da et bredt flertall på Stortinget opprettet Oljefondet i 1997 var tanken å lage et såkalt rent «indeksfond». Det vil si et fond hvor en referanseindeks, en slags algoritme, bestemmer hvilke selskaper fondet investerer i. Dermed slipper man å ansette mennesker til å velge ut hvilke selskaper man skal kjøpe seg inn og ut av, og man sikrer en jevn og trygg avkastning. For Norge var det spesielt viktig at en slik «passiv forvaltning» ikke skulle kunne oppfattes som utenrikspolitisk, eller at porteføljen skulle endre seg hver gang landet fikk ny regjering. Det hadde minsket verdien av fondet.

Men bare et par år etter opprettelsen begynte ting å endre seg. Gjennom prosjektet Norwatch påviste Framtiden i våre hender at Oljefondet var investert i «noen av de absolutt verst tenkelige selskapene med synderegistre så langt som et uår, ikke minst i utviklingsland». Det var produksjon av klasebomber, bruk av barnearbeid og grov miljøkriminalitet. Listen var lang, og det var særlig avsløringen om at bedrifter produserte landminer som ble avgjørende for at Stortinget i 2004 vedtok de etiske retningslinjene for fondet, og satte ned et etikkråd til å følge opp at retningslinjene ble fulgt. I 2008-9 gjennomførte Stoltenberg-regjeringen, under finansminister Kristin Halvorsen, en bred evaluering av retningslinjene, som endte med en kraftig styrking av dem. Blant annet ble tobakk ekskludert og Oljefondet fikk marsjordre om å være klarere i hvilke forventninger det stiller til selskaper.

Siden den gang er Oljefondet blitt firedoblet. Fra å være først og fremst investert i Europa og Nord-Amerika blir fondet stadig større i andre deler av verden, såkalte fremvoksende markeder. Det byr på noen nye utfordringer. Det er bakgrunnen for at regjeringen satte ned et utvalg i 2019, ledet av professor Ola Mestad, for å se nærmere på etikken i Oljefondet.

Hvem passer på etikken?

Norges Bank Investment Management (NBIM) forvalter Oljefondet. NBIMs eierskapsavdeling består av ca. 20 ansatte. De har det overordnede ansvaret for at utøvelsen av aksjonærrettighetene er i tråd med de etiske retningslinjene. Det vil bl.a. si den løpende dialogen med selskapene og beslutninger om hvordan man skal stemme på generalforsamlinger. Et viktig verktøy som eierskapsavdelingen lager, er såkalte forventningsdokumenter. Det finnes sju slike, bl.a. om bærekraftig forvaltning av havet og om klimaendringer. De uttrykker hvordan Oljefondet «forventer» at selskaper forholder seg til de ulike temaene. F.eks. forventer Oljefondet at selskapene i sine strategier har i alle fall ett scenario med klimapolitikk i tråd med målet om å begrense global oppvarming til to grader.

Anbefalinger om å sette selskaper til «observasjon» (et slags gult lys) eller å utelukke dem fra Oljefondet fordi de oppfører seg uetisk, gjøres av Etikkrådet. Det består av 5 uavhengige eksperter med et sekretariat på 8 ansatte og et budsjett på 18,7 mill. kroner i 2019. Selskaper kan også settes til observasjon eller bli utelukket fra Oljefondet på bakgrunn av at Stortinget har vurdert at selve produksjonen er uetisk. Den lista inkluderer i dag atomvåpen, klasebomber, tobakk, kull og kullkraft. Uttrekk fra kull- og kullkraftselskaper kan Norges Bank gjøre på eget initiativ, mens uttrekk på bakgrunn av andre etiske kriterier alltid skjer etter råd fra Etikkrådet.

10 000 milliarder kroner er politikk

Filosof Henrik Syse er en av dem som har betydd mest for Oljefondets utøvelse av etikk. Fra 2005 til 2007 ledet han eierskapsavdelingen i NBIM. At en filosof styrte et slikt arbeid, fant den franske forfatteren Dalibor Frioux så fascinerende at han brukte ham som utgangspunkt for hovedpersonen i den franske romanen «Brut» fra 2011, som er et framtidsscenario om Oljefondet og Norge. Som filosof og forsker har Syse vært opptatt av fondet også helt uavhengig av sin egen tidligere jobb der. Når vi møter ham på video står han midt i en storm rundt sitt vennskap med påtroppende oljefondsjef Nicolai Tangen. Likevel virker han ikke mindre interessert i å diskutere de moralske dilemmaene som et stort fond byr på.

– Hvordan synes du diskusjonen om etiske retningslinjer og Oljefondet har utviklet seg siden de første etiske retningslinjene kom på plass i 2004?
– I hovedsak er det en kontinuitet på grunn av at det institusjonelle har ligget fast: Man klarte den gang å oppnå en bred enighet politisk om å definere et sett etiske retningslinjer som skulle praktiseres av et uavhengig etikkråd og av NBIM gjennom sin eierskapsutøvelse. I den grad man har villet gjøre noe med retningslinjene, har man gjort dem strengere og mer omfattende, sier han.

– Jeg hadde nok håpet at det skulle være større interesse for etikken og de etiske retningslinjene. For det første håpet jeg på mer interesse fra investorverdenen. Der har riktignok klima for alvor kommet på dagsorden de siste to-tre årene, men det har tatt tid å komme dit. For det andre hadde jeg håpet på enda større interesse fra det norske folk og politikerne. Faren med løsningen man har valgt, er at man ser på etiske retningslinjer som en utkvittering – «nå har vi fått dem på plass, så da kan vi fortsette som før.» Jeg sier ikke at det er slik man tenker, men mer ubevisst kan det komme til å prege vår agering, tror Syse.

Temperaturen ble høy da Ap-leder Jonas Gahr Støre i en debatt med statsminister Erna Solberg under Zerokonferansen i november 2019 sa at «vi må venne oss til å si at vårt pensjonsfond er et politisk redskap. Til nå har vi ikke turt å si det, for vi skal ikke drive politikk med pensjonsformuen. Og det er mange ting jeg mener vi ikke skal gjøre, men 10 000 milliarder kroner er politikk», sa han fra talerstolen. Solberg svarte med å kalle utspillet «farlig», og hun var ikke langt ifra alene om kritikken. Regjeringsplattformen hun styrer på grunnlag av slår fast: «SPU [Oljefondet, red.anm.] skal ikke være et politisk virkemiddel.»

– Hvor går grensen mellom politikk og etikk? spør vi Syse.
– Det er et så godt spørsmål at det nesten ikke har noe svar. Jeg slet med det for 15 år siden, da jeg ledet eierskapsavdelingen i NBIM. Vi jobbet med etiske spørsmål av stor relevans for hva en investor skal gjøre – som dermed også var økonomiske spørsmål. Så lærte jeg at mye av dette lå innen politikkens domene. Det kan skade Oljefondet dersom NBIM inntar et standpunkt som gjør at det ses på som talerør for den til enhver tid sittende regjering. Det er taktisk dumt, for da vil ikke selskapene høre på oss. Den andre faren ved å bli for politisk er at man ikke gjør jobben sin godt, for det må tross alt være en arbeidsdeling mellom investor, forvaltning, politikere og andre aktører. Det som gjør det så vanskelig er at det ikke er lett å definere klart hva som er oppgaven til den enkelte. For å ta et enkelt eksempel: La oss si at jeg driver næring i en bygård og det foregår veiarbeid i gaten utenfor. Jeg ser det trengs et fotgjengerfelt for at folk skal kunne krysse den trygt og komme seg til butikken min. Hva gjør jeg hvis jeg ser at ingen tegner det fotgjengerfeltet? Jeg kan ikke tegne det selv, for det er jo slikt som bestemmes i en plan vedtatt av politikere. Men i det minste kan jeg da bli ledende lobbyist for å få til fotgjengerfeltet. Er jeg da en politisk aktør? Ja, men jeg uttrykker en genuin næringsinteresse, så det gir argumentet mitt tyngde, og jeg framstår ikke som politisk.

– I teorien kunne vi ha kommet fra Argentina og sagt det samme

– Oljefondet har gjennom årene gradvis økt sin eierandel på verdens børser. Med økende eierandel, er det i ferd med å bli oppfattet som politisk aktør enten det vil eller ei?
– Jeg vil nok ikke tenke på det slik, men mer tenke at dette gir oss større mulighet til å utøve eierskapsmakt. Hvis eierskapet i et selskap er langsiktig, så har det konsekvenser for utøvelsen av selskapsstyring at eierandelen går opp. Men problemstillingen er god fordi vi framstår som del av den norske stat. Det er en av grunnene til at NBIM er opptatt av at når de kommuniserer, sier de eksplisitt at de ikke representerer den norske regjeringen selv om de er eid av og forvalter en formue som ligger under norske myndigheter. Det ville svekke Oljefondets stemme dersom det framstår som talerør for 5 millioner mennesker et sted i Ultima Thule. Det er mye bedre at det framstår som en seriøs finansiell aktør. Det er en av de viktigste erfaringene mine fra eierskapsutøvelsen i Norges Bank: Det var påfallende sjelden i samtalene med selskaper at vi snakket om Norge. I stedet snakket vi om FNs Global Compact, OECDs retningslinjer og Principles for Responsible Investment. Poenget er at vi i teorien kunne ha kommet fra Argentina og sagt det samme. Jeg tror det er den beste måten å påvirke finansmarkedene og aktørene på. Men det betyr ikke at vi ikke også kan markere at fondet representerer noen verdier vi er opptatt av i Norge, og som vi til og med er stolte av.

Det ville svekke Oljefondets stemme dersom det framstår som talerør for 5 millioner mennesker et sted i Ultima Thule.

– Hva er grunnen til at vi tenker på avkastning som et mer upolitisk mål enn reduksjon av klimagasser eller opprettholdelsen av menneskerettigheter?
– Morsomt spørsmål. Jeg håper vi ikke foretar kunstige skiller, der vi isolerer ting. Avkastning er resultat av et selskaps oppførsel og dets tillit i markedet. Så du kan ikke isolere det og si at avkastning ikke er et politisk spørsmål. Men det er et spesialområde som er veldig vanskelig å forstå fullt ut, sammenliknet med mange mer etiske eller menneskerettslige spørsmål. Det er som om du skal bytte ut det elektriske systemet i leiligheten. De overordnede spørsmålene om sikkerhet, pris og omfang har du selv ansvar for, men detaljene overlater du til elektrikeren. Det er noe av det samme med finans. Det betyr ikke at vi ikke skal være kritiske eller ikke bry oss, tvert om. Men det betyr at vi skal ha respekt for kompleksiteten i det å tjene penger på ordentlig vis innenfor en stor aksjeportefølje.
– Men Oljefondets overordnede mål for avkastning – «en høyest mulig avkastning over tid ved å ta moderat risiko»– er politisk akkurat som dets mål med hensyn til menneskerettigheter?
– Ja.

Hvordan oversettes disse målene og etiske retningslinjene til beslutninger om å investere eller ikke? I neste sak skal vi se hvordan blindsoner i dagens regler har gjort Oljefondet til deleier bl.a. i selskap som bidrar til å straffe menneskerettighetsforkjempere.